Γιατί είναι επιτακτικός ο πλήρης και απόλυτος διαχωρισμός νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας

Μπιλλίνης Γιώργος

Γιατί είναι επιτακτικός ο πλήρης και απόλυτος διαχωρισμός νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας

Όλοι οι πολίτες έχουμε αναρωτηθεί κατά καιρούς για τη ποιότητα και το περιεχόμενο των νόμων που παράγονται από την Ελληνική Βουλή. Έχουμε εθιστεί να παρακολουθούμε το "νομοθέτη"  να παράγει πολυνομία, κακονομία, αντικρουόμενες διατάξεις, γενικότητες, οι οποίες χρήζουν πολλαπλών εξειδικεύσεων, διαφορετικές ρυθμίσεις  κατά περίπτωση ιδίων θεμάτων, ανάλογα με το υπουργείο που αφορούν, νυχτερινές "ντροπολογίες" που ρυθμίζουν άσχετα θέματα σε άσχετα νομοσχέδια.

Ο νομικός κόσμος της χώρας ομιλεί δικαίως για νομοθετικό αλλαλούμ. Υπάρχουν νόμοι που διατηρούνται σε ισχύ από αιώνος (π.χ. ο Ν.2190/1920 περί Α.Ε), υπάρχουν κι άλλοι που αλλάζουν κάθε λίγο. Κάθε νέος νόμος, που αναλαμβάνει να καθορίσει το πλαίσιο λειτουργίας μιας θεματικής "περιοχής", ψηφίζεται με πολλαπλές παραπομπές σε άλλους νόμους, με αναφορές στις προγενέστερες διατάξεις που τροποποιεί ή αντικαθιστά, χωρίς όμως να διασυνδέεται με το σύνολο του νομοθετικού πλέγματος που αφορά στην ίδια θεματική, κωδικοποιώντας όλες τις ισχύουσες διατάξεις, ώστε να παρέχεται η ευχερής εξαγωγή συμπερασμάτων και η απόλυτη γνώση του τι είναι σύννομο και τι όχι.

Ποιά είναι η αιτία που η παραγωγή του νομοθετικού έργου από τη Βουλή έχει μια τέτοια μορφή; Οφείλεται σε αδυναμία του νομοθετικού και υποστηρικτικού προσωπικού, σε μειωμένες γνώσεις του αντικειμένου με το οποίο αυτό ενασχολείται, στη ταχύτητα παραγωγής, που οδηγεί σε παραλείψεις, ή μήπως σε διάθεση υπερρύθμισης; Γιατί η ελληνική νομοθεσία "παράγει" γραφειοκρατία και ασάφεια, αντί να τις καταπολεμά; Γιατί δεν παραδίδει στη διοίκηση ένα ξεκάθαρο νομικό πλέγμα, το οποίο εκείνη να εφαρμόζει στη συναλλαγή της με τους πολίτες και τις επιχειρήσεις, αλλά την αναγκάζει να διατυπώνει ενστάσεις, προβληματισμούς στον εντοπισμό των εφαρμοστέων διατάξεων, ενώ οι συναλλασσόμενοι χρειάζονται νομική συνδρομή, ακόμη και για το απλούστερο θέμα που αντιμετωπίζουν; Γιατί οι νομικοί δεν είναι άμεσα πρόχειροι να παραθέσουν στους πελάτες τους τις ισχύουσες διατάξεις επί των θεμάτων που τους ενδιαφέρουν, αλλά επιφυλάσσονται να ερευνήσουν κάθε φορά ένα νομικό κυκεώνα, ώστε να αντλήσουν ή να "εκμαιεύσουν" τα τελικώς ισχύοντα;

Ισχυρίζομαι βασίμως ότι την ευθύνη της παραγωγής αυτής της ποιότητας νομοθετικού έργου την έχει το πολιτικό προσωπικό, οι αιρετοί ένοικοι του ελληνικού κοινοβουλίου. Και εξηγούμαι. Το κοινοβούλιο αποτελεί τη δεξαμενή εκείνη, η οποία περιέχει το σύνολο των εκλεγμένων βουλευτών, που αποστολή έχουν τη παραγωγή νομοθετικού έργου. Ο καταστατικός χάρτης της χώρας αυτό το ρόλο έχει αναθέσει στη Βουλή των αντιπροσώπων.

Ο ίδιος χάρτης προβλέπει επίσης τη σαφή διάκριση των εξουσιών, ήτοι της νομοθετικής, της εκτελεστικής και της δικαστικής, ώστε να λειτουργεί κατά το διαφανέστερο, δικαιότερο και αποτελεσματικότερο τρόπο το πολίτευμα της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας. Αυτές οι πρόνοιες του Συντάγματος ευρίσκουν εφαρμογή με το τρόπο που λειτουργεί το πολιτικό μας σύστημα; Ασφαλώς όχι.

Στη πράξη υπάρχει σαφέστατη επικάλυψη δραστηριοτήτων μεταξύ της νομοθετικής και της εκτελεστικής εξουσίας, με αποτέλεσμα η σκοπιμότητα να καθοδηγεί το μυαλό και τις κινήσεις των βουλευτών. Διότι το νομοθετικό σώμα, η Βουλή, αποτελεί και τη δεξαμενή που τροφοδοτεί την εκτελεστική εξουσία, αφού από αυτήν αντλείται κατά κανόνα το πολιτικό προσωπικό, που θα στελεχώσει τις κυβερνητικές θέσεις ευθύνης. (υπουργοί, υφυπουργοί). Αυτός ο διττός ρόλος των βουλευτών θεωρώ ότι αποτελεί την αιτία για τη κακοδαιμονία που μαστίζει το νομοθετικό οπλοστάσιο της χώρας, αλλά και για τη ποιότητα διακυβέρνησης της διαχρονικά από τα κόμματα εξουσίας.

Ο βουλευτής προσβλέπει πάντοτε στην επιλογή του από το πρωθυπουργό, ώστε να μετάσχει του υπουργικού συμβουλίου και να ασκήσει διοίκηση. Αυτή είναι η θεμιτή προσδοκία όλων των βουλευτών, των οποίων το κόμμα έχει επιλεγεί για διακυβέρνηση. Ταυτοχρόνως, το πολιτικό μας σύστημα, όπως έχει διαμορφωθεί από τη μεταπολίτευση και μετά, παρουσιάζει απολύτως πελατειακά χαρακτηριστικά. Οι εκάστοτε ασκούντες διοίκηση βουλευτές επιθυμούν την όσο το δυνατόν μεγαλύτερη διάρκεια της παραμονής τους σε θέσεις ευθύνης. Αναπτύσσουν επομένως αρνητικά αντανακλαστικά στη πιθανή απώλεια της εξουσίας τους.

Γνωρίζουν πως μόνος κριτής και επιλογέας τους είναι ο πολίτης, όχι όμως το σύνολο των πολιτών, αλλά διαφορετικές ομάδες πολιτών για το καθένα από αυτούς, ανάλογα με τη περιοχή εκλογής του. Η μέριμνα λοιπόν επικεντρώνεται στο τρόπο, με τον οποίο θα είναι ικανοποιημένοι οι συγκεκριμένοι πολίτες, ώστε να τον επανεκλέξουν, αυτόν και το κόμμα του.

Συνακόλουθα ταλανίζεται από το φόβο του πολιτικού κόστους, στοιχείο που τον "αναγκάζει" να εμφανίζεται στρατευμένος  στη μόνιμη επιθυμία να πράττει τα ευχάριστα, ώστε να είναι αρεστός στους "πελάτες" του και όχι τα χρήσιμα. Άμεση απόρροια των δύο αυτών παραγόντων είναι τα όσα στρεβλά "απολαμβάνουμε" ως πολίτες της Ελληνικής Δημοκρατίας.

Τα σχέδια νόμου κατασκευάζονται από "ειδικούς" και νομοπαρασκευαστικές επιτροπές στα ενδότερα των υπουργείων, ανάλογα με τις προτεραιότητες και τις ανάγκες κάθε φοράς. Οι βουλευτές, όταν καλούνται να ψηφίσουν ένα νομοσχέδιο, θα έπρεπε θεωρητικά να προασπίζουν τα συμφέροντα της κοινωνίας των πολιτών, την οποία εκπροσωπούν και να το αξιολογούν υπό αυτή την οπτική. Καθήκον τους θα έπρεπε να είναι η όσο το δυνατόν αρτιότερη και διεξοδικότερη αντιμετώπιση του θέματος που πραγματεύεται το νομοσχέδιο.

Λογικά λοιπόν ενεργούντες οφείλουν να παραδίδουν νόμους που να ικανοποιούν το περί δικαίου αίσθημα, πλήρεις (χωρίς ανάγκη ερμηνευτικών εφαρμοστικών διατάξεων), ξεκάθαρους, προσεκτικά και διεξοδικά διατυπωμένους, άμεσα εφαρμόσιμους, μη επιδεχόμενους περισσοτέρων της μιας ερμηνειών. Αυτό όμως δεν συμβαίνει. Στη πράξη υπηρετούν τοπικά, συντεχνιακά και προσωπικά συμφέροντα.

Προτιμούν λοιπόν να διαμορφώνουν έτσι τα νομοθετήματα, ώστε να διατηρήσουν για τους εαυτούς τους αργότερα το προνόμιο, από θέση πια εκτελεστικής εξουσίας, να τα «ερμηνεύσουν» και να τα εξειδικεύσουν αναλόγως των τότε «πολιτικών» τους αναγκών.

Εάν ο νόμος που θα εγκριθεί είναι σαφής, ξεκάθαρος και απόλυτα περιγραφικός-προσδιοριστικός για όλες τις διατάξεις που περιλαμβάνει, είναι ένας καλός νόμος, είναι όμως αποτρεπτικός για μελλοντική ιδιοτελή χρήση. Σκοπίμως λοιπόν επιλέγεται η "δημιουργική" ασάφεια, η γενικότητα, η άφεση της εξειδίκευσης του σε κανονιστικές διατάξεις, η εξειδίκευση και ο προσδιορισμός των επί μέρους περιπτώσεων μελλοντικά με προεδρικά διατάγματα, με υπουργικές αποφάσεις, με εγκυκλίους.

Έτσι, όταν αργότερα ο σημερινός "νομοθέτης" θα αναλάβει την άσκηση διοίκησης, θα έχει τη δυνατότητα να διαμορφώσει, να εξειδικεύσει και να τροποποιήσει το νόμο κατά το δοκούν, υπηρετώντας τα ιδιοτελή προσωπικά η συλλογικά-συντεχνιακά συμφέροντα των ψηφοφόρων-πελατών (προσωπικών ή κομματικών).

Στη κατάσταση που βρίσκεται σήμερα η χώρα μας είναι άμεση και επιτακτική η αναγκαιότητα να μετασχηματιστεί επιτέλους από ένα παρασιτικό πελατειακό δυναστευτικό μόρφωμα οθωμανικού τύπου σε ένα δυτικό ορθολογικά και αποτελεσματικά λειτουργούν κράτος. Για να επιτευχθεί αυτό πρέπει να κατεδαφιστεί ολότελα το πελατειακό σύστημα και οι σχέσεις συναλλαγής πολιτών - πολιτικών. Να κατεδαφιστεί ο κομματισμός και τη θέση του να καταλάβει η αξιοκρατία. Να δημιουργηθεί ένα νέο, μικρότερο, φιλικό προς τους πολίτες του, κράτος. Να λειτουργήσουν οι θεσμοί και η δικαιοσύνη.

Να οικοδομηθεί η εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς και τους νόμους. Πρώτο και απαραίτητο βήμα προς τη συγκεκριμένη κατεύθυνση είναι να διαχωριστεί πλήρως η νομοθετική από την εκτελεστική εξουσία, ώστε να βελτιωθεί η ποιότητα και το περιεχόμενο του παραγόμενου νομοθετικού έργου. Αυτό θα γίνει κατορθωτό με τη θεσμοθέτηση "ασυμβίβαστου" μεταξύ της ιδιότητας του βουλευτή και εκείνης του κυβερνητικού λειτουργού. Οι βουλευτές θα εκλέγονται από τους πολίτες αποκλειστικά για να νομοθετούν.

Για την άσκηση εκτελεστικής εξουσίας θα επιστρατεύονται οι "άριστοι" μεταξύ τεχνοκρατών, ανθρώπων της αγοράς και πολιτικών που δεν θα έχουν βουλευτικές βλέψεις. Με το τρόπο αυτό, εκτός από την επίτευξη της διάκρισης των δύο εξουσιών, θα απεγκλωβιστούν και οι διοικούντες από το φόβο του πολιτικού κόστους, που δρά παραλυτικά και αφυδατώνει τη δράση τους.

Στον ισχυρισμό για πιθανή απουσία νομιμοποίησης τους, ως μη εκλεγμένων εκπροσώπων, έχω να αντιπαραθέσω ότι στο πρωθυπουργοκεντρικό μας σύστημα διακυβέρνησης η νομιμοποίηση αφορά το κόμμα και το πρόσωπο του υποψηφίου πρωθυπουργού. Αυτά είναι αρκετά. Έπειτα εκείνος διατηρεί την ελευθερία να επιλέγει το προσωπικό με το οποίο εκτιμά ότι θα διοικήσει καλύτερα. Και θα κριθεί γι αυτό. Το σύστημα που περιγράφω το εφαρμόζουν με επιτυχία οι ΗΠΑ. Εκεί εκλέγονται αφ ενός κόμματα και πρόεδρος, αφ ετέρου βουλευτές και γερουσιαστές. Ο πρόεδρος επιλέγει με ποιούς θα κυβερνήσει, τα άλλα σώματα νομοθετούν και οι ρόλοι όλων είναι απόλυτα διακριτοί.

Η διάταξη περί ασυμβίβαστου μεταξύ των ιδιοτήτων του βουλευτή-νομοθέτη και του υπουργού-κυβερνητικού λειτουργού μπορεί και πρέπει να περιληφθεί στα θέματα που προορίζονται να ενταχθούν στην επικείμενη αναθεώρηση του Συντάγματος. (Όπως και εκείνη περί κατάθεσης υποχρεωτικά ισοσκελισμένων ή πλεονασματικών προϋπολογισμών). Ουδείς όμως εμποδίζει τον εκάστοτε πρωθυπουργό να τη κάνει πράξη ενωρίτερα.

Εξωκοινοβουλευτικοί υπουργοί έχουν πολλάκις υπηρετήσει σε κυβερνήσεις. Γιατί να μην αποτελούν εφεξής το κανόνα και όχι την εξαίρεση; Πρόκειται για μια ουσιαστική μεταρρύθμιση, που η εφαρμογή της δεν έχει οικονομικό κόστος. Αντιθέτως θα αποτελέσει θετικό δείγμα γραφής προς τους πολίτες. Και θα καταδείξει ότι και οι κοινοβουλευτικοί μας εκπρόσωποι αποδέχονται εκουσίως απώλεια τμήματος της εξουσίας και των προνομίων τους προς όφελος της ποιότητας , της αποτελεσματικότητας, της διαφάνειας και της λειτουργίας των θεσμών..