Επισημαίνεται, συχνά, ότι η ελληνική δημόσια διοίκηση έχει σημαντικό έλλειμμα εφαρμογής όσων κατά καιρούς ρυθμίζει.
Και τούτο, παρά τις όποιες καλές προθέσεις, αφού αυτές δεν μπορούν να αντισταθμίσουν τα θεσμικά ελλείμματα της εφαρμογής των νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων, με κυριότερο την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των δημοσίων οργανώσεων.
Δύο από τις χαρακτηριστικές μεταρρυθμίσεις που έχουν μια ενδιαφέρουσα διαδρομή λόγω της αμφισημίας κατά την εφαρμογή τους είναι ο εσωτερικός έλεγχος και οι σύμβουλοι ακεραιότητας.
Aυτές οι δύο μεταρρυθμίσεις είναι συμπληρωματικές αλλά για να αποδώσουν πρέπει να υπάρχει συντονισμός μεταξύ τους.
Mε τον εσωτερικό έλεγχο έχουμε ασχοληθεί παλαιότερα (Π. Καρκατσούλης, Πέντε ανεφάρμοστες μεταρρυθμίσεις, Ιnsocial, 2024,) όταν η σύγχυση και η αβελτηρία, κατά την προσπάθεια εφαρμογής του, εκείνη την περίοδο, ήταν ορατές και αδιαμφισβήτητες.
Επανερχόμαστε, όμως, στο θέμα λόγω του ότι στο νομοσχέδιο που κατέθεσε ο αντιπρόεδρος της κυβέρνησης με τίτλο: «Παρεμβάσεις για ένα κράτος πιο φιλικό στον πολίτη» εμφανίζονται αναφορές στις υπηρεσίες εσωτερικού ελέγχου στις οποίες ανατίθενται νέα καθήκοντα πέραν εκείνων που τους όρισε το προηγούμενο ρυθμιστικό πλαίσιο.
Πως συνδέονται, όμως, ο εσωτερικός έλεγχος με τους συμβούλους ακεραιότητας;
Με τον νόμο 4795/21 όλοι οι φορείς του Δημοσίου (χωρίς καμία εξαίρεση) υποχρεούνται να διαχειρίζονται τους κινδύνους που επηρεάζουν την υλοποίηση των στρατηγικών και επιχειρησιακών τους στόχων, καθώς και την αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητά τους.
Το εάν αυτό είναι εφικτό και υπό ποιες προϋποθέσεις αφέθηκε να προσδιοριστεί με άλλες διατάξεις.
Οι σύμβουλοι ακεραιότητας είναι παλαιότεροι του εσωτερικού ελέγχου και θεσπίστηκαν με το ν. 4622/2019 (Επιτελικό Κράτος): Μ’ αυτόν δημιουργήθηκε η Εθνική Αρχή Διαφάνειας (ΕΑΔ) ως ανεξάρτητη αρχή για την προώθηση της ακεραιότητας, η οποία ανέλαβε τις αρμοδιότητες των υφιστάμενων ελεγκτικών σωμάτων και της Γενικής Γραμματείας Καταπολέμησης της Διαφθοράς. Αυτοί που θα προωθήσουν την ακεραιότητα είναι οι Σύμβουλοι Ακεραιότητας οι οποίοιπροσομοιάζουν περισσότερο προς τους υπηρετούντες στα διωκτικά σώματα κατά της διαφθοράς και λιγότερο με τους μάνατζερς του δημοσίου τομέα που δίνουν έμφαση στη Στρατηγική και στην πρόληψη.
Με τη γνωστή δομολαγνεία που εξακολουθεί να θεωρείται neplusultra παράγων για την επιτυχία μιας δημόσιας πολιτικής, ένα χρόνο μετά την ψήφιση του ν. 4795/21, η ΕΑΔ αποφασίζει την «αυτοδίκαιη σύσταση» Γραφείων Συμβούλων Ακεραιότητας σ’ όλα τα Υπουργεία, πλην των Υπουργείων Εξωτερικών, Προστασίας του Πολίτη, Εθνικής Άμυνας και Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής.
Εν τω μεταξύ υπάρχει μια σύγχυση ως προς τη συνέργεια των δύο μεταρρυθμίσεων, αφού ο εσωτερικός έλεγχος δεν περιορίζεται στο κυνήγι της διαφθοράς αλλά αναζητά ευρύτερα κενά, ελλείμματα και αστοχίες στη λειτουργία της δημόσιας οργάνωσης.
Σύμφωνα με την πάγια βιβλιογραφία και πρακτική ο εσωτερικός έλεγχος έχει έναν τριπλό ρόλο: α) προληπτικό, με έλεγχο και αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων λειτουργίας της οργάνωσης, β) συμβουλευτικό με σκοπό την παροχή υποδείξεων για τη βελτίωση της απόδοσης τόσο των μακρο-όσο και των βραχυπρόθεσμων στόχων και γ) έλεγχο νομιμότητας. Ο εσωτερικός έλεγχος δεν αποδίδει ευθύνες για την απάτη αλλά ανιχνεύει την απάτη.
Ο εσωτερικός έλεγχος παραμένει μια σοβαρότατη εσωτερική λειτουργία της οργάνωσης χωρίς την οποία τόσο τα λειτουργικά (πχ αξιολόγηση) όσο και τα δομικά στοιχεία της οργάνωσης (πχ., εποπτευόμενα νομικά πρόσωπα) μένουν ανενεργά.
Η πρώτη εγκύκλιος εφαρμογής του νόμου δημοσιεύτηκε στις 17-01-2022 (9 μήνες μετά την ψήφισή του) με σκοπό να σηματοδοτήσει την περίοδο έναρξης εφαρμογής του νόμου. Τα αποτελέσματα δεν ήταν τα προσδοκώμενα. Ένα χρόνο μετά, στις 4-3-2023, είχαν δημιουργηθεί μονάδες εσωτερικού ελέγχου σε 13 από τα 19 Υπουργεία. Στα εποπτευόμενα από τα Υπουργεία Nομικά Πρόσωπα αλλού δημιουργήθηκαν μονάδες εσωτερικού ελέγχου κι αλλού, όχι.
Ερχόμενοι, στη συνέχεια, στις αρμοδιότητες του Συμβούλου Ακεραιότητας συναντάμε μια γενική περιγραφή του ρόλου του που δεν απαντάει στο πως θα αρθεί η σύγχυση/σύγκρουση/επικάλυψη μεταξύ αυτού και του εσωτερικού ελεγκτή.
Η δημιουργία μιας αυτοτελούς δομής που θα στεγάσει τους Συμβούλους Ακεραιότητας δημιουργεί την εντύπωση ότι πρόκειται περί δύο διακριτών σωμάτων και λειτουργιών. Την εντύπωση αυτή ενισχύει ο ν. 4990/2022 (Προστασία αναφερόντων – Whistleblowing) που αναφέρει ότι ο «σύμβουλος ακεραιότητας» θα λειτουργεί ως «Υπεύθυνος Παραλαβής και Παρακολούθησης Αναφορών» .
Κι ενώ οι απορίες και τα ερωτηματικά πληθαίνουν, η κυβέρνηση (Υπ. Εσωτερικών) προσέθεσε μ’ έναν άλλο νόμο, τον 5013/2023 για την πολύ-επίπεδη διακυβέρνηση, εννέα άρθρα για την «διαχείριση κινδύνων» τα οποία ανακοίνωσε ότι αποτελούν προσθήκη στον ν. 4795/2021. Aυτή τη φορά ο νομοθέτης αποστασιοποιείται, πλήρως, από την συσχέτιση του εσωτερικού ελέγχου και της ακεραιότητας- ειδικότερα, δε, της διαχείρισης κινδύνων- ως τμήμα μιας διοικητικής λειτουργίας με, κατ’ εξοχήν προληπτικό χαρακτήρα και σκοπό και την εντάσσει στα μέτρα κατά της διαφθοράς.
Αναφέρει χαρακτηριστικά στο άρθρο 26 παρα.1: «Στο Κεντρικό Αποθετήριο Κινδύνων Διαφθοράς, το οποίο τηρείται από τη Γενική Διεύθυνση Ακεραιότητας και Λογοδοσίας της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, συλλέγονται δεδομένα αναφορικά με τους κινδύνους διαφθοράς που αντιμετωπίζουν οι φορείς του άρθρου 2, καταγράφονται οι αιτίες που τους προκαλούν, οι υφιστάμενες δικλίδες ελέγχου και οι πρόσθετες δικλίδες ελέγχου για την αντιμετώπισή τους».
Για κάποιο λόγο, μάλιστα, ο νομοθέτης έσπευσε να εκδώσει, τον Μάρτιο 2023, εγκύκλιο με την οποία οριοθέτησε την έκταση εφαρμογής του νόμου σε: Προεδρία της Δημοκρατίας, Υπουργεία, Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, Ανεξάρτητες Αρχές χωρίς νομική προσωπικότητα. Όλοι αυτοί- κι όχι οι υπόλοιποι- υποχρεούνται με βάση την εγκύκλιο να έχουν συστήσει και ορίσει όργανα διαχείρισης κινδύνων (σημειώστε το διαφορετικό λεκτικό) εντός τριών μηνών από τη δημοσίευση του νόμου (έως, δηλαδή, την 19.4.2023). Μάλιστα, για λόγους- προφανώς, πολιτικής κι όχι διοικητικής- σκοπιμότητας περιόρισε την εφαρμογή του Νόμου στα δύο πρώτα χρόνια (2023-2025) μόνον στους φορείς της κεντρικής διοίκησης. Μόνον απ’ αυτούς ζητά, πλέον, το Υπουργείο να προχωρήσουν σε καταγραφή και εκτίμηση κινδύνων, ενώ για τους υπόλοιπους, η ισχύς του νόμου αρχίζει από 20 Ιανουαρίου 2025.
Συνεπώς, ακόμη κι αν υπάρχουν φορείς του Δημοσίου που μπορούν και θέλουν να προχωρήσουν, δεν δύνανται να προβούν στη σύσταση και τον ορισμό των οργάνων διαχείρισης κίνδυνων του άρθρου 22Γ του ν. 4795/2021. Το ίδιο ισχύει και για τους ΟΤΑ α΄ βαθμού οι οποίοι δεν μπορούν να αναθέσουν τη διαχείριση κινδύνων σε εξωτερικό πάροχο, πριν από την παρέλευση δύο ετών από τη δημοσίευση του νόμου 5013/2023, δεδομένου ότι, στα πρώτα δύο έτη από τη δημοσίευσή του, στις διατάξεις του εν λόγω νόμου εμπίπτουν αποκλειστικά οι φορείς της Κεντρικής Διοίκησης!
Kι ενώ η αμφιθυμία του νομοθέτη συνεχίζεται, εμφανίζονται διάφοροι κλάδοι με περιγράμματα τα οποία άλλοτε γέρνουν προς τη μια κι άλλοτε προς την άλλη κατεύθυνση. Το έλλειμμα συντονισμού είναι προφανές.
Η ΕΑΔ εξέδωσε, το 2024, πρότυπο πολιτικής και πλαισίου διαχείρισης κινδύνων, δηλώνοντας, γενικά κι αόριστα, ότι «η ικανότητα των φορέων να εντοπίζουν και να διαχειρίζονται τους κινδύνους που απειλούν την εύρυθμη λειτουργία τους, συμβάλλει στη βελτίωση της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητάς τους, στην πρόληψη της διαφθοράς και την ενίσχυση της ακεραιότητας και της χρηστής διακυβέρνησης».
Αυτό φαίνεται όταν αρχίζει η απαρίθμηση των κινδύνων (από φυσικές καταστροφές, στρατηγικοί, λειτουργικοί, δημοσιονομικοί, νομικοί, τεχνολογίας πληροφοριών, υγιεινής και ασφάλειας, διαφθοράς και απάτης) που πρέπει να αντιμετωπίσουν οι Σύμβουλοι Ακεραιότητας. Στο καίριο ερώτημα «ποιος μπορεί να τα κάνει όλα αυτά;» η απάντηση είναι διπλή: Σίγουρα όχι οι υπηρετούντες δημόσιοι υπάλληλοι ή οι νεοπροσλαμβανόμενοι Σύμβουλοι, σίγουρα ναι οι συμβουλευτικές εταιρείες του ιδιωτικού τομέα. Μόνο που στη δεύτερη περίπτωση η πιθανότητα να παραλάβουμε εκθέσεις ιδεών άλλοτε πολύ χαμηλού κι άλλοτε μετρίου επιπέδου είναι πολύ περισσότερες από το να αποκτήσουμε μια δημόσια πολιτική για τον εσωτερικό έλεγχο και την ακεραιότητα.
Βεβαίως, σε μια ιδεατή κατάσταση, ο Σύμβουλος Ακεραιότητας πρέπει να εντοπίσει ενδεικτικές πηγές κινδύνου, όπως είναι οι ανεπαρκείς μηχανισμοί εποπτείας, οι αδιαφανείς διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, το αδύναμο θεσμικό πλαίσιο και η μη εφαρμογή του, η κουλτούρα ατιμωρησίας, η απουσία πολιτικών για την καταπολέμηση της διαφθοράς, οι χαμηλές αμοιβές, τα οικονομικά προβλήματα των υπαλλήλων κοκ. Αυτές, όμως, είναι οι αρμοδιότητες των εσωτερικών ελεγκτών.
Η «διαδικασία εντοπισμού των κινδύνων», η συγκέντρωση των απόψεων των εμπλεκομένων μερών, αξιοποιώντας «την εμπειρία και τη γνώση των στελεχών», όλα αυτά μαζί με τις «απλές τεχνικές όπως, ο καταιγισμός ιδεών – οι δομημένες, ημι-δομημένες συνεντεύξεις κ.λπ.» είναι μια δουλειά υποδομής, ένα έργο ερευνητικό που μπορεί να αναληφθεί από αντίστοιχα κέντρα ή ινστιτούτα αλλά, σε καμία περίπτωση δεν μπορεί και δεν πρέπει να αποτελέσει έργο της μαχόμενης δημοσιοϋπαλληλίας.
Στην κατεύθυνση υλοποίησης των προηγούμενων, στο τέλος του 2025, ανακοινώθηκε ότι « Η κυβέρνηση προχωρά στη δημιουργία ενός νέου ψηφιακού εργαλείου για το Δημόσιο, του Μητρώου Κινδύνων, που «θα βοηθήσει τους δημόσιους φορείς να εντοπίζουν και να αντιμετωπίζουν έγκαιρα πιθανούς κινδύνους, όπως σφάλματα, παραλείψεις, καθυστερήσεις, οικονομικές απώλειες ή φαινόμενα διαφθοράς».
Μια ακόμη προσθήκη επέρχεται με το άρθρο 8 του νομοσχεδίου που βρίσκεται σε διαβούλευση και αφορά την υποχρέωση των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου να διασφαλίζουν ότι ο φορέας, στον οποίον υπάγονται, συμμορφώνεται με τις δικαστικές αποφάσεις του άρθρου 1 του ν. 3068/2002 (Α΄ 274). Το ερώτημα που, εύλογα, τίθεται είναι με ποια, ακριβώς, μέσα θα το επιτύχουν αυτό οι ελεγκτές;
Φοβούμαι ότι πρόκειται για μια διεκπεραιωτική αρμοδιότητα αφού, εάν η απόφαση επιδικάζει χρηματικό ποσό, τότε η Μονάδα ειδοποιεί την αρμόδια Γενική Διεύθυνση Οικονομικών Υπηρεσιών, στην οποία και διαβιβάζει την απόφαση για τις νόμιμες ενέργειες. Εάν η απόφαση αναπέμπει την υπόθεση στη Διοίκηση, διαβιβάζει αυτήν στις οργανικές μονάδες που έχουν αρμοδιότητα για τη συμμόρφωση, παρέχοντας κατευθύνσεις για τις αναγκαίες ενέργειες συμμόρφωσης. Οι αρμοδιότητες του τύπου «παρακολουθεί τη συμμόρφωση» είναι αόριστες, αφού δεν σημαίνεται η μέθοδος με την οποία ο ελεγκτής μπορεί να παρακολουθεί την εφαρμογή ενός νόμου (τι θα πράξει, για παράδειγμα, εάν διαπιστώσει ότι ο νόμος δεν εφαρμόζεται με ευθύνη του νομοθέτη είτε διότι δεν εκδίδονται οι απαραίτητες κανονιστικές αποφάσεις είτε δεν επαρκεί ο προϋπολογισμός κλπ;) Σε μια τέτοια περίπτωση ποιο είναι το νόημα της έκφρασης «επισημαίνει στα πειθαρχικώς προϊστάμενα όργανα παραλείψεις υπαλλήλων σε σχέση με τη συμμόρφωση προς τη δικαστική απόφαση, για να διερευνηθεί αν οι παραλείψεις αυτές συνιστούν πειθαρχικά παραπτώματα»;.
Πιο εφικτό είναι το αναφερόμενο στην κατακλείδα της διάταξης ότι «εν τέλει, η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου παρακολουθεί τη συνολική συμμόρφωση του φορέα στις δικαστικές αποφάσεις, διαπιστώνει συστημικά προβλήματα και διατυπώνει εισηγήσεις για την επίλυσή τους».
Χρήζει άμεσης αποσαφήνισης, σε κάθε περίπτωση, η σχέση των δύο μονάδων και προγραμμάτων, αφού είναι δύσκολο να φανταστούμε πως μια μονάδα ακεραιότητας θα συνδυάζει τα του εσωτερικού ελέγχου με αρμοδιότητες καθαρώς πειθαρχικού/ποινικού χαρακτήρα (όπως προκύπτει, μεταξύ άλλων, από το πρόγραμμα εκπαίδευσής τους στη «διαχείριση συγκρούσεων συμφερόντων, την παρενόχληση (mobbing), την εμπιστευτικότητα, τις «δραστηριότητες επιρροής», καθώς και την πρόληψη, αναγνώριση και διαχείριση περιστατικών σεξουαλικής κακοποίησης και εκμετάλλευσης ανηλίκων».
Ο εσωτερικός έλεγχος είναι μια μεταρρύθμιση κομβικής σημασίας για την αναδιοργάνωση της δημόσιας διοίκησης ενώ η καταπολέμηση της διαφθοράς είναι μια δημόσια πολιτική που μπορεί να επωφεληθεί από ένα καλώς λειτουργούν σύστημα εσωτερικού ελέγχου.
Για την εφαρμογή τους και την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεών τους απαιτούνται γνώση, συνεννόηση και συντονισμός, δεξιότητες και προσόντα, τα οποία, όμως, είναι εν ανεπαρκεία.
